广州拆迁纠纷律师

● 王小映

“只有深化农村土地征用制度改革，才有可能从根本上解决耕地保护和农民对土地的经营自主权问题。”中国社会科学院农村发展研究所副研究员王小映接受中国经济时报记者采访时指出，近年来，政府相继出台了一系列改革和完善土地征用制度的政策，如完善听证、公告制度等，但均是在原有的法律框架下进行的，并没有实质性的突破。

他指出，必须打破现行法律对农村土地权属、征地补偿费用标准等多方面限制，才能从真正意义上推动征地制度的完善。

●突破现行法律框架 ●

“集体土地和国有土地两者之间不可逾越的权属鸿沟，是导致农村征地补偿费用难以提高的重要原因。”王小映指出，按现行法律，集体土地的上市交易必须通过集体土地转变为国有土地后再进行。一些地方政府以低价将土地从农民手中征用，然后再以高价提供给土地需要者，从中攫取经济利益。

因此，应该打破集体土地和国有土地之间流转的壁垒，将集体土地和国有土地同样对待，出让土地使用权，实现土地的合理流转。

这就要求以法律的形式赋予农民长期而有保障的土地使用权，即要以法定的形式取代由政策规定、合同约定农户土地权利的作法，以法定的物权来界定和赋予农户土地权利。为了更好地体现这一立法思想，并与现行的《土地管理法》和未来的《物权法》相衔接，立法中完全可以用农地使用权这一概念取代土地承包权这一传统习惯术语。

最为重要的是，作为核心产权，要对农户的土地权利内容做出明确规范，赋予其占有、使用、收益和处分的积极权能以及排除他人干涉的消极权能，允许对农地使用权继承和跨区域流动以及设定抵押。 “此外，相关法律中关于农村征地补偿标准的规定也存在很多不合理的地方。”王小映向记者表示，首先，《宪法》对征地补偿应该依据何种原则进行补偿并没有明确；其次，我国《土地管理法》规定的征用土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征用土地前３年的平均年产值计算的，将农地的年产值作为补偿标准计算的基准，很不科学。年产值作为农作物产量与价格的综合指数，其高低受自然条件和经济条件如农产品价格、产业结构调整等因素的影响，与被征地的区位等因素无关。

实际上，土地补偿费的确定应该取决于被征地所处区位、区域基础设施以及经济发展状况，而与土地年产值并没有很大的关联性。因此，尽管目前城市用地价格飞涨，但农产品价格涨幅缓慢，导致农村征地补偿与被征地价值严重背离。

而且，法定的征地补偿标准当中的一些规定“空隙”太大，导致农民无法得到合理的补偿。现行《土地管理法》中有些补偿标准只有最高的限制，而没有最低限制，如“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前３年平均年产值的３０倍”。

即使有些有法定最低标准的限制，政府的自由裁决权也比较大，如“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前３年平均年产值的６至１０倍”，结果很多地方政府常常按照非常低的标准给予征地补偿，损害了农民的利益。

●完善农地价格评估体系●

“要规范土地财产补偿标准，有必要建立和完善农用地分等定级和农用地价格评估体系。”王小映认为，应该综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等，对农用地进行分等定级；结合农用地等级，制定农用地价格评估办法。

以农用地分等定级和农用地评估价格为基础，经营性目的的农地流转以市场价格为参照，确定土地财产补偿标准；参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准；参照城乡劳动力工资水平和失业保险，确定就业安置补偿标准。

土地承包经营权作为农户法定的财产权利，其征地补偿项目的设置必须与此相适应。

王小映说，土地补偿费是对集体农地的财产补偿，而在规划许可的土地发展权归公的情况下，土地补偿费也就是对农户土地承包经营权的财产补偿。要对失地农民失业期间的损失进行失业补偿或就业安置补偿。

此外，还应对地上建筑物、青苗等财产进行相当于市场价格的补偿。对于需要迁移地上物的，要给予迁移费补偿；对土地征用造成剩余土地地块形状变化、耕作受到影响的，也应该进行补偿。

●限定政府土地征用权 ●

“在土地增值日益显现的市场经济条件下，对所有农地保留统一征用权已经不合时宜。”王小映指出，应该在区分公益性和经营性用地的基础上，缩小征地范围，将政府的土地征用权严控在公益性目的上。这对于保护耕地也十分有利。

对规划许可的公益性用地，可以由政府统一行使土地征用权，并提高征地补偿标准取得集体农地；政府通过税、费、金（包括耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让金等）减免，以适当的价格向公益事业承担者供应建设用地。

不过，由于农民在是否流转土地的问题上没有自主决策权，因此，其权益很容易因为公共利益的实施而受到侵害，这就需要完善征地程序和征地补偿标准。

而对于规划许可的经营性目的的农地流转，可由建设用地者参照提高后的征地补偿标准，在征得承包农户的同意后，向发包土地的村组购买集体农地；在政府土地交易许可管制下，由建设方按照有关规定向政府交纳有关税费，参照与规划许可用途一致的国有土地的出让金水平，向政府购买规划许可的土地开发权。

土地转出后，可继续保留集体土地所有权，在法律上设立与国有出让土地使用权具有同等效力的集体流转土地使用权，由建设用地者享有，也可以变集体土地所有权为国有土地所有权，并由建设用地者直接享有国有出让土地使用权。这让农民在经营性目的的农地转用过程中，具有一定的自主决策权，有利于形成公开透明的农地转用价格。但是，这样做不利于建设用地的统一集中供应和形成公开、充分竞争的建设用地市场，特别是如果规划管理不严，很容易形成农用地管理上的失控。

还有一种方式是对规划许可的经营性目的的农地转用，允许农民以市场流转的方式转出，但是，政府具有土地先买权，可以不低于征地补偿标准的市场价格优先购买集体农地并支付各类补偿费，取得土地后纳入土地收购储备体系再予以统一供应。这种方式有利于保护农民的权益和政府统一供应建设用地，可以和城镇实行“招拍挂”的土地出让制度相衔接，以促进建设用地市场的公开公平竞争。但这样做需要政府具备一定数量的专门资金，同时，要对政府取得的土地增值收益进行严格的专项管理。

“政府在农地流转的过程中应该充当中立的市场调节、管理者，而不是主导者。”王小映表示，可以配套完善调节土地增值分配的土地税、费、金体系，推进提高征地补偿标准的征地制度改革。

(来源：中国经济时报)

来源: 广州拆迁纠纷律师