广州拆迁纠纷律师

　一、国有土地分配与转让的现实状况

　　国有土地是指所有权属于全民的即国家的土地。据国土资源部土地详查的资料表明，我国现有国有土地面积为505.48万平方公里，其中，国有农村牧渔场面积为31107.43万公顷，占全国国有土地面积的61.58％；国有储备土地面积为18764.22万公顷，占37.14％；城镇面积206.60万公顷，占0.41％；其他占0.87％。城市土地尽管在国有土地总面积中所占比重较小，但是城市土地具有较强的社会性，承载着社会化程度较高的经济系统，它具有明显不同于农村集体土地的特点与性质。因此，研究国有土地的分配与转让应该主要把着眼点放在城市土地上，以便有重点地去把握国有土地收益分配的整体状况。

　　1.国有土地分配与转让的基本方式

　　《房地产管理法》、《土地管理法》等法律法规确立了我国的国有土地分配和转让制度的基本法律框架，也是我们对国有土地分配和转让方式进行分析的基本法律依据。归纳起来，我国国有土地分配和转让的基本方式有以下7种：划拨。是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。据国土资源部统计，1993年至2000年，全国共划拨土地1702157宗，面积708962.99公顷；2000年划拨土地宗数比1993年减少6406宗，年均减少915宗，面积减少9181公顷，年均减少1312公顷。

　　出让。即国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。据国土资源部统计，1993年至2000年，全国共出让土地825228宗，面积为350751.9公顷；2000年出让土地宗数比1993年增加24674宗，年均增加3525宗，面积比1993年减少14293公顷，年均减少2042公顷。

　　租赁。是国家作为土地所有者将土地使用权出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一年期的土地使用租赁合同，并支付租金的行为。据国土资源部统计，1999年至2000年，全国共租赁土地150717宗，面积134281公顷，年均增加75359宗，面积增加67141公顷。

　　作价出资。是国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。目前，采用此方式的主要是在境外上市的股份制企业。

　　授权经营。国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司，作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。

　　转让。是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。据国土资源部统计，1993年至2000年，全国共转让土地1096271宗，面积242934公顷；2000年土地转让宗数比1993年增加415591宗，年均增加59370宗，土地转让面积增加41349公顷，年均增加5907公顷。

　　出租。是土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人支付租金的行为。据国土资源部统计，1993年至2000年，全国共出租土地1397319宗，面积147861公顷；2000年土地出租宗数比1993年增加254948宗，年均增加36421宗数，出租面积增加26366公顷，年均增加3767公顷。

　　2.国有土地收益分配的几种形式

　　根据现行有关土地政策法规，我们可将土地收益形式大致归纳为城市土地使用费、土地出让金收入、土地转让收入、土地租赁收入、出租土地收入、土地国家股收入、土地税收等七种形式。

　　据国土资源部统计，1993年至2000年，全国土地出让总收入为26585123万元，年均3797875万元；外币收入6672455千美元，年均953208千美元。1999年至2000年，全国共收取租赁土地租金67594.85万元，年均33797.4万元；1999年至2000年以其他分配方式收入为299927.84万元，年均收入为149964万元。1993年至2000年，全国土地转让总收入为13325009万元，年均收入为1903573万元；2000年土地转让收入比1993年增加6758628万元，年均增加965518万元。1993年至2000年，全国土地出租总收入为499465.35万元，年均收入为71352万元；2000年土地出租收入比1993年增加8790885万元，年均增加12558.4万元。

　　二、国有土地分配与转让存在的主要问题

　　第一，土地产权制度不健全，结构单一。具体表现在两个方面：一是中央与地方政府之间土地产权界线模糊，造成土地寻租大量萌生。长期以来，在实际管理中地方政府一直代理行使着土地所有权，享有大量所有权收益，而中央政府在土地所有权上的地位被相对弱化。新《土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使，任何地方政府不能代表行使。但事实上，地方政府却享有和承担着地方城市建设和土地开发大量的实际事权和义务。根据权责对等关系，地方政府在国有土地上究竟应享有何种权利

　　现有法律中却没有明确界定。两者产权界定上的模糊，使得地方政府从实现自身利益最大化出发，在土地收益分配中与中央政府展开了长期的博弈。即通常讲的“上有政策，下有对策”。上下政策博弈的存在，造成地方土地资源配置难以优化，同时也为土地寻租提供了外部条件，导致土地收益大量逆向流失，土地收益分配主体形成严重错位。二是土地有偿出让使用权和划拨土地使用权之间界线模糊，导致国有土地收益大量流失。现有国有土地使用权有划拨土地使用权和有偿出让土地使用权两种方式。

　　两者在权利和义务上有着本质区别。但是它们在土地市场上却显得含混不清，一方面在土地使用权证书上两者缺乏明确界定，另一方面土地市场交易主体对象应当是有偿出让土地使用权，然而国家在划拨土地使用权入市的问题上，做出了相应较为灵活的规定，即未办理出让手续的划拨用地在补交出让金后也可以进入土地市场。未办理出让手续的用地，既保持着划拨性质的权利和义务，却又享有出让性质的土地价格水平与出让土地一同混合流转，混淆了有偿土地使用权与划拨土地使用权的界限。“两权”模糊不清，为土地寻租提供了有利外部条件，大量应该采取出让方式取得的土地转而通过划拨方式流入市场，使得国家土地收益大量流失。

　　第二，土地配置方式不健全，缺乏灵活性。具体表现为三个方面：一是土地配置方式缺乏系统性。除划拨方式有统一规定外，现行国有土地的有偿使用方式都散见于不同的法律和法规中，并未进行系统的规定。从土地收益的实现方式上看，“税、费、金”并存，造成中央和地方以不同的形式从土地上获得收益的混乱局面。二是现行土地配置方式存在重复计征费税现象。土地配置方式缺乏系统性的规定也造成对同宗土地多种土地有偿方式的重复使用，这是不合理的。如“土地增值税”与“土地收益金”在同宗划拨用地房地产转让中即存在重复计征的可能。三是一些方式实际操作难度大。在现行的使用方式中，像“土地收益金”、“土地增值税”的规定与其说是土地收益的实现方式，毋宁说是理论上的假设。这是因为对他们的规定更多的是一种理想的理论方式，而缺乏现实的实际操作性。在实践中，虽然早在1994、1995年就有这两项规定，但大部分地区都无法执行或变相以房地产转让价计一定费率的方式收取，且存在很大的难度。在很多地区，“土地使用费”、“土地使用税”的实施状况也同样不甚理想，问题很多。

　　第三，土地收益分配体系不合理，太紊乱。具体表现为两个方面：一是土地税费体系不合理，使得土地收益分配隐性化、复杂化。一方面，地租不明确。地租的内涵在土地收益体系中并不明确，存在以税代租、以费代租和租税不分等现象。如土地使用费实为地租概念，城镇土地使用税、土地增值税和所得税中同时包括有地租的成分等。另一方面，税赋不公平，税种交叉重复。就城镇土地使用税而言，其征收范围仅限于城镇和工矿区，而不包括乡镇企业和居民宅基地，并且只向内资企业征收，造成明显税赋不公。土地税中城市房地产税与房产税、印花税与契税也存在着明显交叉重复。二是土地收益分配结构不合理，导致其经济调控功能难以发挥土地收益分配作为土地市场运行的主要经济调控手段，在土地产权的三大环节中并未取得良好的调控作用。在流转环节中，营业税5％、土地增值税30％～60％、所得税18％～33％，总体赋税水平相当于收入的22％左右，相对偏重；在保有环节中，城镇土地使用税为0.2～10/平方米，明显偏低，并且部分税种存在缺位；在取得环节中，印花税0.03％～0。1％、契税3％～5％，税种交叉且水平相对偏高。如此构架难以对用地和占地者形成经济上的约束机制，造成资源闲置和用地效益低下。同时流转环节过高的成本，不仅阻碍土地市场环节过高的成本，相反还刺激了土地隐形市场的长期活跃，造成土地收益流失。

　　第四，城市国有企业改制中土地资产处置问题也比较突出。主要有两个方面的问题：一是土地资产处置方式政策法规的不完善。国有企业改制中土地资产处置方式有多种，应充分考虑国家和企业的宏观、微观等多重因素，兼顾短期和长期效益，使多种土地资产处置方式之间不会出现大的偏差，即国家股和国有法人股的比例和数量，企业交纳的出让金量和租赁国有土地时租金量之间应尽量达到等值或说相对平等。我国《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》允许企业在实现股份制改造时，可以依法以出让方式取得土地使用权，也可以有偿租用土地使用权，还可以通过国家土地资产的作价入股，拥有土地使用权，但由于国家对土地使用权出让金、租金、股本金未作一个定量的标准，各地区在处置土地时没有统一标准，制定的处置方式相关法规、政策的不完善，从而导致同一块土地因处置方式的不同，其资产额的界定大相径庭。

　　二是土地资产评估不规范，价格偏差较大。国有企业改制中土地资产评估是处置的一个重要基础，因为，在土地资产价值未得显化或显化不合理，都直接影响处置的成功与否。在实际处置工作中，由于土地资产评估的不规范，导致价格偏差较大。这些不真实的土地价格，影响了土地资产的科学处置。土地资产评估工作是一项技术性要求高、专业性强的工作，必须由具备土地估价资格的评估机构完成。但是，从目前来看，参与土地资产评估工作的除了土地资产评估机构以外，还有会计事务所、审计事务所、物价评估所、国有资产评估公司、房地产评估事务所等等。这些评估机构中，许多是不具备土地估价资格的。由于一方面土地市场还在发展阶段，各个不同的评估机构和评估人员对土地市场及地价信息的敏感程度不一样，对土地管理的有关法规政策的掌握和理解不一样，另一方面国有企业由于历史遗留、土地权利要求、土地用途状况、土地产权流转等情况比较模糊等原因，难以准确掌握，再加上国有企业改制形式的多样性、地上权属状况的复杂性和土地的非规范性等，都给国有企业改制的土地资产评估带来了方法和技术上的较大难度。因此，在这种情况下，评估地价也就千差万别。这种不规范的存在必然会扰乱统一的土地评估市场，导致土地资产流失。

　　三、完善现行土地分配与转让的主要对策

　　第一，尽早构建我国国有土地分配与转让的新格局，提高国有土地资源配置效率。为适应社会主义市场经济体制的要求，应对WTO 的种种挑战，确保我国经济社会可持续发展战略目标的实现，必须重新构筑我国国有土地分配与转让的新格局，使其符合国际规则，使其效率更高。为此，要从三个方面着手：一是认真分析构造我国新型国有土地分配与转让格局所面临的有限资源形势和复杂的体制背景；二是要科学地界定土地分配的理论体系，包括加强土地分配的基础理论与土地分配的含义等内容，特别要引以注意的是：社会主义市场经济条件下的国有土地分配与转让新格局，必须符合社会主义市场经济的基本要求，利用各种调节手段和机制，协调好土地占有使用及开发收费环节的不同利益主体、产业间、地区间及代际间的利益分配格局，提高城市土地开发利用效率，确保城市可持续发展目标的顺利实现；三是要善于运用经济手段和法律手段，并辅之行政干预环节，调节在土地分配与转让过程中出现的各种违法行为，使土地分配与转让在完善的机制下运行，确保新格局变为现实的生产能力。

　　第二，积极建立和完善国有土地要素市场，发挥有效激励机制的作用。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“深化分配制度改革，坚持效率优先、兼顾公平原则，实行按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，把按劳分配与按生产要素分配结合起来。鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配。”我们要深刻领会，认真贯彻。然而，就目前来看，按生产要素分配的机制还没有真正建立起来。实行按生产要素分配离不开要素市场的发展，没有要素市场就不可能有按生产要素分配；没有完善的要素市场就不能形成合理的生产要素价格，也就不能进行有效率的按要素分配。我们经过20年的市场化改革，要素市场有了很大的发展，但仍然不适应建立社会主义市场经济体制的要求。土地要素市场是城市要素市场中一个十分重要的市场。当前，要重视培育和完善土地要素市场：一是要培育土地市场的主体；二是要确立和设定土地客体；三是逐步实现主要由市场价格形成的机制；四是建立土地市场的行为规则；五是建立和完善土地市场的多种交易形式。

　　第三，进一步明晰土地产权，加大土地产权制度创新力度。新修订的《土地管理法》规定，中央人民政府即国务院是国有土地的唯一产权代表，包括城市土地在内，任何一级地方人民政府都不是国有土地的产权代表。明确这一点，对于理解与执行国有土地有偿使用收益政策规定十分有益，要引起我们的高度重视。就国有企业来讲，尤其要明晰土地产权，只有明晰了各种土地产权权能，企业才能愿意购买土地，发展生产，这些权能主要包括出让土地使用权、土地使用权作价入股、租赁土地使用权、授权经营土地使用权、划拨土地使用权等。“十五”大以来，由于公有制实现形式的多样化及民营企业的飞速发展，使得现行的国有土地产权制度的弊端日益显现，这些弊端不仅延缓了国有土地产权市场的发育速度，同时，也明显影响了国有土地收益的实现。因此，必须对这种土地产权制度进行创新，以适应新形势发展的需要。

　　第四，改革与完善城市土地租税费体系，切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用。我国目前城市土地租税费既混乱又庞杂，不仅降低了杠杆的作用，而且还使大量的土地收益流失。总的对策是“明租正税，优化结构”。具体讲有四点：一是在分清国家作为城乡土地管理者和作为城镇土地所有者身份，明确国家管理职能与所有权能，并正确界定租税内涵的基础上，科学设定租、税种类及体系。土地租、税的设定要同财政税务等部门密切配合，避免重复征收和不合理负担，同时税种要尽可能精简。二是合理调整土地收益分配关系。三是严格租、税的征管。通过征收租、税，管理和规范土地市场，并调节土地资源的配置。四是租、税的设定和征管要同整个国家的经济发展水平和状况相适应，应充分考虑纳税、缴租人的承受能力。所以，建立科学合理的租税体系是一个过程，不可能一步到位，否则会欲速则不达。

　　第五，建立健全国有土地分配与转让的法律法规体系，从法律制度上规范和引导土地收益分配。改革开放以后，特别是近10年来，我国制定了大量的土地法律法规，其中，有关国有土地分配与转让的法律法规至少在5件以上，如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》等。就数量讲应不算少，但这些法律法规都比较原则，宏观性很强，微观性又很不够。尤其是关于城市土地收益分配问题和城市土地转让问题，很多条文都是粗线条的，实际操作起来困难重重，影响经济发展，也降低了执法效率，所以，要改革这些内容，当务之急要做好三个方面工作：一是进行系统法规编纂，早日形成土地法典，在此基础上，再制定相应的下一层次的土地法律法规。二是在现有法律法规的基础上制定一部《城市土地转让条例》，使城市土地发挥更大的效益。三是联合有关部委制定《城市土地收益分配办法》，为深化城市土地租税费改革作好法律的准备工作。

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